Kockázatelemzés

Az elmúlt hónapokban több érdekes összefoglaló anyagot kaptunk az Állami Számvevőszéktől - az Európai Uniós támogatások felhasználásáról készült jelentést októberi számunkban publikáltuk - amelyek elsősorban a kormány szakértői részére készültek, az ÁSZ-tól már megszokott szakértelemmel, alapossággal. Ugyanakkor érzékelhető az a törekvés, hogy ezeket a tanulmányokat ne csak szakirányú egyetemi, számviteli, pénzügyi végzettséggel lehessen megérteni, hanem tájékozottságot adjon a munkájukhoz, döntéseikhez a parlamenti képviselőknek, a polgármestereknek és másoknak is . . . Ilyen az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézete által készített anyag is, amely a 2009. évi költségvetés kockázatait elemzi.

Az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézete értékelő tanulmányt készített, amelyben felhívja az Országgyűlés figyelmét a költségvetéssel kapcsolatos makrogazdasági kockázatokra. A FEMI tanulmánya nem makrogazdasági előrejelzés, hanem költségvetési kockázatelemzés, amely a kormányzati prognózist veszi alapnak, és azt elemzi, hogy ahhoz képest milyen irányú és mértékű változások, mekkora valószínűséggel következhetnek be.

A kockázatelemzési módszer lényege, hogy feltárja az egyes folyamatok hosszú és középtávú trendjeit. Majd azt vizsgálja, hogy e trendek - a rövidebb távon várható változások és a kormányzati intézkedések összességükben - a kormányzati prognózisnak megfelelő irányba mozdítják-e el a folyamatokat. Ez év közepe óta a világgazdaságban olyan változások zajlanak, amelyek - legalábbis rövidtávon - alapvetően módosítják az eddigi gazdasági trendeket, ezért tanulmányunkban kiemelt figyelmet szenteltünk e kockázatok elemzésére.

A nemzetközi pénzpiaci válság tovagyűrűző hatásai, megkérdőjelezték a kormányzati prognózisban szereplő makrogazdasági pálya megvalósíthatóságát. Tanulmányunkban ezért egy olyan makrogazdasági pályának is elemezzük a költségvetési összefüggéseit, amely már nem számol a gazdaság érezhető növekedésével.

(A Kormány új makrogazdasági prognózist és erre alapozva új költségvetési törvényjavaslatot készít.)

Mivel a rövid távú kormányzati intézkedések csak akkor lehetnek eredményesek, ha figyelembe veszik a magyar gazdaságot hosszabb távon befolyásoló folyamatokat, ezért a sürgető rövid távú feladatok ellenére, fontosnak tartottuk a hosszabb távú trendek bemutatását is.

Három téma köré csoportosítva vizsgálja a tanulmány a költségvetési folyamatokban - a kiadási szerkezet változásában, az egyenlegre ható tényezőkben - rejlő kockázatokat. A keresleti kockázatokat, ezen belül a világgazdasági folyamatokat, az állami kereslet szerepét, az EU-támogatások hatását, a lakossági jövedelem és fogyasztás alakulását. A gazdaság egyes területei nem megfelelő működéséből eredő kockázatokat, ezen belül a versenyképességre ható tényezőket, a foglalkoztatási folyamatokat, az adórendszert, az egészségügyi programok megvalósítását, az önkormányzati rendszer működését.

Az egyes témakörök kapcsán az elemzések az alábbi fontosabb megállapításokhoz, következtetésekhez vezettek:

A konvergencia program (KP) intézkedései a vártnál jobban fékezték a gazdasági növekedést, erősítették az inflációs nyomást, s következményként csökkent a foglalkoztatottak száma. A költségvetési egyensúly terén ugyanakkor látványos javulás következett be.

2007-ben a tervezettnél is nagyobb egyenleg-javulást az egyszeri tételek kiesése mellett döntően az adóemelések és a gazdaság "fehérítésére" tett intézkedések segítették elő. Az adó- és járulékbevételek összesen a GDP 2,5 százalékával lettek nagyobbak a 2006. évi tényszámnál, míg a kiadások 2,0 százalékponttal csökkentek.

2008-ban a költségvetés egyenlege az eddigi adatok alapján kedvezőbben alakult a tervezettnél, amiben jelentős szerepe van a 2007. évi jobb bázisnak. A főbb adó- és járulékbevételek teljesülnek, sőt az I. félévi adatok alapján várhatóan mintegy 0,5 százalékponttal (a GDP %-ában) magasabbak is lesznek a tervezettnél. E többleteket a nyár közepétől beindult kedvezőtlen gazdasági folyamatok erodálhatják. A kiadások nagy része az időarányos szintnek megfelelően, sőt inkább attól elmaradva teljesült az első félévben, de néhány előirányzatnál várható, hogy többletkiadás is keletkezik. A központi költségvetés egyenlege 0,3 százalékponttal kedvezőbb lehet a tervezettnél. Ennek oka - a bevételek túlteljesülése mellett - részben a tervezett EU-források és a hozzá kapcsolódó társfinanszírozások felhasználásának elmaradása, ami növeli az idei maradványképződést, ugyanakkor kockázatot jelenthet a jövő évi kiadási előirányzatok túlteljesülése irányában.

A fiskális kiigazítás 2007-ben 2006-hoz képest összesen 2,3 százalékponttal, a KP-hoz képest 0,8 százalékponttal magasabb centralizáció mellett ment végbe, ami rárakódik erre az évre is. A mutató alakulásában szerepe van a vártnál alacsonyabb növekedés miatt alacsonyabb nominális GDP-nek is, és a számítottnál nagyobb "fehéredési" hatásnak.

2009-re szóló prognózisok szerint a világgazdaságban a növekedési ütem csökkenése lesz jellemző. A magyar termékek iránti külföldi kereslet jelentős gyengülést mutat, ami a gazdasági növekedéshez az eddiginél jóval visszafogottabb hozzájárulást jelent. Különös veszély, hogy a magyar exportszerkezetben magas a részaránya azoknak a termékeknek, amelyeket a fogyasztók jellemzően hitelből vásárolnak.

A növekedés ösztönzése szempontjából Magyarországon fontos szerepe van az állami megrendeléseknek. Európai összehasonlításban a magyar állami kereslet nagysága magasnak tekinthető. 2009-ben az államháztartási kiadásoknak előirányzott módosítása az "állami piac" nagyságát csökkenti, szerkezetét pedig a tőkekiadások aránya mérséklődésének irányában változtatja meg. Az állami piac szűkítésének szándéka a nemzetközi összehasonlítás alapján indokoltnak mondható, a gazdasági növekedésre gyakorolt közvetlen hatása szempontjából azonban mindkét változás kedvezőtlennek tekinthető. A fejlesztés forrásai közül az EU-ból származó támogatások összege dinamikusan nő, a hazai rész jelentős mértékben csökken. Mára a magyar gazdaság legfontosabb növekedési tényezője az EU-források hatékony és időarányos felhasználása lett. Modellszámításaink igazolják, hogy e források elmaradó, illetve kevésbé eredményes felhasználása érzékelhető nagyságrendben vetheti vissza gazdasági fejlődésünket.

A háztartások fogyasztási kiadásaira ható tényezők elemzése kapcsán a tanulmány azt állapítja meg, hogy a 4,3 százalékos inflációs prognózis reálisnak látszik, bár fennáll a kockázata annak, hogy az infláció mintegy fél százalékponttal meghaladja ezt a mértéket. Ugyanakkor van esélye az ellenkező irányú eltérésnek is, mivel a világgazdasági recesszió következtében a külső inflációs nyomás mérséklődik. Valószínű, hogy az átlagkeresetek növekedési dinamikája meghaladja az infláció mértékét, a keresettömeg azonban a foglalkoztatottság visszaesése következtében csökken. Ez, valamint a lakossági hitelezés szűkülése a háztartások fogyasztási kiadásait mérsékli. A recesszió következtében csak az EU-támogatással megvalósuló a beruházások esetében lehet növekedésre számítani. Így várhatóan a belföldi felhasználás alig bővül, azaz nem tud jelentős mértékben hozzájárulni a hazai gazdasági növekedéshez.

Magyarország az IMD World Competitiveness Yearbook összevont mutatója szerint tovább csúszott lefelé a versenyképességi rangsorban. Az összevont mutatót alkotó részmutatók közül a kormányzati hatékonyság és az üzleti hatékonyság területén volt a legnagyobb mértékű a visszaesése. A gazdasági versenyképesség javításához és a hosszú távú növekedés feltételének megteremtéséhez nélkülözhetetlen a hatékony kormányzati szektor létrehozása, a közpénzügyek korszerűsítése.

A foglalkoztatási színvonal növelése a jövőbeni gazdasági fejlődés egyik kulcskérdése. A munkaerő-kínálat - strukturális és minőségi - oldaláról nincsenek meg a gyors gazdasági növekedés feltételei. A fiatalok munkaerő-kínálata csak igen kis mértékben képes hozzájárulni a gazdaság dinamizálásához. A munkanélküliek jelentős része nem képvisel minőségi munkaerő-tartalékot a foglalkoztatás bővítéséhez. Az elmúlt néhány év tendenciájával ellentétes jelenség, hogy ismét csökkent a gazdasági aktivitás színvonala. A munkanélküliséggel járó problémák rövid távú orvoslása érdekében a magyar foglalkoztatáspolitika nemzetközi összehasonlításban kiugróan magas összegeket költ az átmeneti közfoglalkoztatási formák támogatására. Az ebben érintettek a tartós foglalkoztathatósága szempontjából rendkívül gyenge hatékonyságúak, ugyanakkor forrásokat vonnak el a jobb hatékonyságú aktív foglalkoztatáspolitikai eszközök finanszírozásától. A kialakuló recesszió foglalkoztatási hatásainak enyhítése a foglalkoztatáspolitika prioritásai átértékelését teszik szükségessé.

A 2009. évre összeállított adó- és járulékmódosító javaslatok visszavonása az eredeti költségvetési törvényjavaslathoz képest várhatóan 140 Mrd forinttal növeli az államháztartás bevételeit, de egyidejűleg 0,6 százalékkal megemeli a GDP arányos jövedelemcentralizációt. Nem csökkennek az élőmunka terhei. Ez kedvezőtlenül érinti a hazai vállalkozások versenyképességét.

Az 5000 lakos alatti községi önkormányzati körben 2008 nyarán végzett felmérésünk tanulsága szerint a forráshiány lassan másfél évtizede "normális" jellemzője a rendszernek, a likviditási problémákat azonban általában képesek áthidalni. Fizetőképtelenség közelében a kis önkormányzatoknak csak néhány százaléka van.

Az önkormányzati kötvénykibocsátásoknak az eddig jóváhagyott EU-forrásból támogatott önkormányzati projektekkel nincs közvetlen összefüggése. A kibocsátott kötvények jelentős részben az önkormányzatok által tartott betét- és állampapír-állomány növekedésében csapódtak le.

Az önkormányzatok e pénzügyi tranzakció révén pénzügyi likviditásukat javítani tudják jövőbeni kötelezettségeik terhére. Jelentős tervezési kockázatot jelent az önkormányzati szektor EU-forrás abszorpciója. A kötvénykibocsátásokból származó pénzeszközök tartalékolása a következő két évben "meglepetésszerű" önkormányzati beruházási boom-ot eredményezhet.

Az önkormányzati rendszer megújításában is jelentős tartalékok vannak. A kötelező feladatok ellátásának szabályait rögzítő szakmai, vagy ágazati törvények maximalizmusának enyhítése és ehhez transzparens, kiszámítható és egyszerű forrásszabályozási rendszer társítása jelentősen javíthatna az önkormányzatok működésén.

A tanulmányban áttekintett feladatok megoldása önmagában is igényli a nemzetgazdaság tervezési rendszerének létrehozását. A gazdaság általános felzárkózási körülményei és követelményei, valamint a gazdaságpolitikai döntéshozatal működésének tapasztalatai is szükségessé teszik azt. Mindezt figyelembe véve a tanulmány javasolja a nemzetgazdaság tervezési rendszere kiépítésének megkezdését. Olyan rendszert szükséges kialakítani, amelynek legfontosabb sajátossága, hogy a reálfejlesztés és a pénzügyi tervezés intézményes összhangja biztosított.

Komoly kockázata van annak, hogy a magyar gazdasági növekedés 2009-ben jelentős mértékben lelassul. A GDP-nek a tervezetthez képest 1 százalékkal kisebb növekedése 0,4-0,45 százalékának megfelelő összeggel csökkenti az államháztartás bevételeit. A tanulmány összehasonlítja az eredeti kormányzati makrogazdasági prognózis és egy feltételezett, gazdasági növekedéssel nem számoló prognózis szerinti államháztartási bevételeket és kiadásokat. Ennek alapján az a következtetés adódik, hogy az eredeti költségvetési törvényjavaslatban foglaltakhoz képest 500-550 Mrd forintos tartalékképzésre, vagy egyéb a hiányt mérséklő intézkedésre lenne szükség ahhoz, hogy a gazdaság stagnálása miatt bekövetkező bevételkiesés, valamint a munkanélküliség növekedésével és az adósságszolgálati terhek emelkedésével kapcsolatos többletkiadások ne veszélyeztessék a KP-ban kitűzött 3,2 százalékos (a GDP százalékában)költségvetési egyensúlyi cél elérését.

A zárófejezet arra a kérdésre is keresi a választ, milyen mozgástér áll rendelkezésre arra, hogy az egyensúly megőrzése mellett, a gazdasági növekedés minél kevésbé lassuljon le. Az EU egyes tagállamai gazdasági növekedésének elemzése alapján megállapítható, hogy az új tagországok felzárkózási ütemét jelentősen befolyásolja az összeurópai konjunktúra, de nem határolja be annak kereteit: a "felfelé való elszakadás" lehetőségét az említett országok pályái bizonyítják. A gazdasági növekedésben alapvető szerepet játszik még a belső gazdaság (kiemelten a kis- és középvállalkozások) ereje, és az adott ország gazdaságában jelenlévő transznacionális vállalatok teljesítménye.

A magyar gazdaság exportszerkezetének és importigényességének a vizsgálata alapján a tanulmány arra a következtetésre jut, hogy a gazdasági növekedés nem kapcsolható kizárólagosan vagy akár döntően az export-növekedéshez annak jelenlegi szerkezete mellett. Ezért a gazdaságpolitikai cél az exportban a hazai hozzáadott érték növelése lehet. Ugyanakkor a belföldi fogyasztásra alapozott gazdaságélénkítés csak akkor lehet sikeres, ha közben a hazai vállalkozások versenyképessége javul.

A tanulmány által feltárt kockázatok alapján a legsürgetőbb teendő egy olyan költségvetés előkészítése, amely lassúbb gazdasági növekedés esetén is biztosítja a KP-ban kitűzött egyensúlyi célok elérését. Ugyanakkor a gazdasági visszaesés elkerülése érdekében a költségvetés szerkezetének átalakításakor a vállalkozások versenyképességét, a gazdasági növekedést elősegítő intézkedéseknek kell prioritást biztosítani.

Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) az állam legfőbb pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve, amely kizárólag a törvényeknek és az Országgyűlésnek van alárendelve. Az 1989. évi XXXVIII. törvény szabályozza részletesen az ÁSZ jogállását, feladatait és hatáskörét, illetve szervezetét, az ellenőrzésre vonatkozó szabályokat. A számvevőszéki törvényben foglalt általános ellenőrzési felhatalmazást további mintegy 30 törvény részletezi. Az ÁSZ elnökét és alelnökeit az Országgyűlés 12 évre választja, akik megbízatásuk lejártával újra válaszhatóak.

Az Állami Számvevőszék ellenőrzi:

1. Az államháztartás gazdálkodását, ennek keretében a központi költségvetési javaslat (pótköltségvetési javaslat) megalapozottságát, a bevételi előirányzatok teljesíthetőségét, az állami kötelezettségvállalással járó beruházási előirányzatok felhasználásának törvényességét és célszerűségét, a költségvetés hitelfelvételeit, azok felhasználását és törlesztését; a központi költségvetés végrehajtásáról készített zárszámadást;

2. A központi költségvetés szerkezeti rendjébe tartozó fejezetek működését, a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak és az elkülönített állami pénzalapoknak a felhasználását, valamint a helyi önkormányzatok és a kisebbségi önkormányzatok gazdálkodását;

3. Az állami adóhatóság és a helyi önkormányzatok adóztatási tevékenységét, valamint a vámhatóság tevékenységét;

4. Az állami költségvetésből gazdálkodó szerveket (intézményeket), valamint az állami költségvetésből nyújtott támogatás vagy az állam által meghatározott célra ingyenesen juttatott vagyon felhasználását a helyi önkormányzatoknál, az országos és helyi kisebbségi önkormányzatoknál, a közalapítványoknál (ideértve a közalapítvány által alapított gazdasági társaságot is), a köztestületeknél, a közhasznú szervezeteknél, a gazdálkodó szervezeteknél, a társadalmi szervezeteknél, az alapítványoknál és az egyéb kedvezményezett szervezeteknél;

5. Az államháztartás alrendszereinek körébe tartozó vagyon kezelését, a vagyonnal való gazdálkodást, az állami tulajdonban (résztulajdonban) lévő gazdálkodó szervezetek vagyonérték-megőrző és vagyongyarapító tevékenységét, az államháztartás körébe tartozó vagyon elidegenítésére, illetve megterhelésére vonatkozó szabályok betartását;

6. A Magyar Nemzeti Bank gazdálkodását és az alapvető feladatok körébe nem tartozó tevékenységét (az ellenőrzés arra terjed ki, hogy a Magyar Nemzeti Bank a jogszabályoknak, az alapszabályának és a közgyűlése határozatainak megfelelően működik-e);

7. A pártok gazdálkodását.

Az ellenőrzések gyakoriságát az Állami Számvevőszék elnöke határozhatja meg, ezekről jelentésben tájékoztatja az Országgyűlést. A jelentést nyilvánosságra kell hozni, de az nem tartalmazhat államtitkot és szolgálati titkot, valamint törvény által védett egyéb titkot. A vizsgált magánszemély, jogi személy, gazdálkodó szervezet vagy költségvetési szerv felelős vezetőjének neve és az ellenőrzés során vizsgált tevékenységgel kapcsolatba hozható személyes adata közérdekű adatnak minősül és a jelentésben nyilvánosságra hozható, illetőleg egyéb módon hozzáférhetővé tehető. Az Állami Számvevőszék elnöke felelősséggel tartozik az Országgyűlésnek az általa benyújtott jelentés adatainak és ténymegállapításainak valódiságáért és helytállóságáért.

(Keretben)

Hivatalos név (teljes név): Állami Számvevőszék

Székhely: 1052 Budapest, Apáczai Cs. J. u. 10.

Postacím: 1364 Budapest 4. Pf. 54

Központi telefonszám: +36-1-484-9100

Központi telefax: +36-1-484-9200

Központi e-mail: szamvevoszek@asz.hu

Internet honlap: www.asz.hu

(Szabados)