Nő az önkormányzatok jelentősége . . .

Az ellenőrzési tervdokumentum a tervévet érintő valamennyi ellenőrzési feladatot egybegyűjti, és azokat három, alapvetően időrendi csoportba rendezve mutatja be: így 2008-ról áthúzódó és 2009-ben lezáruló, a 2009-ben indítandó és még ebben az évben befejezendő, valamint a 2009-ben indítandó és a 2010-re áthúzódó ellenőrzéseket. E fő csoportokon belül ellenőrzési területenként sorolja be az egyes témákat. A 2008. évi terv folyományaként 22 db ellenőrzés közel egyharmada részben determinálja a 2009. évi kapacitás felhasználását. Az évek közötti áthúzódások alapvetően az ellenőrzési munka folyamatosságából adódóan - közel megegyező nagyságrendet jelentenek. Az ellenőrzési tervdokumentum további két évre nyújt kitekintést, 2010-re és 2011-re ütemezve az ellenőrzési feladatokat, s tartalmaz továbbá tematikus ellenőrzési tervet is. Ebben témacsoport köré sorol ellenőrzéseket részben azért, hogy egy-egy kiemelt terület feltérképezése minél teljesebben megtörténhessen az ellenőrzések által, részben azért, hogy az ÁSZ Kutató Intézete egyes területek probléma-feltárásához kutató munkájával csatlakozhasson. A törvények által éves, illetve kétéves gyakorisággal előírt ellenőrzések - amint a korábbi években is - alapvetően meghatározzák a terv összeállítását, lekötve az éves ellenőrzési kapacitás 44%-át. Az intézmény elnökének döntése alapján végrehajtani tervezett ellenőrzések 30%-ot kötnek le a rendelkezésre álló kapacitásokból. Az egyéb rendszeres ellenőrzési kötelezettségek teljesítésére a kapacitás 26%-át fordítja a szervezet 2009-ben. A kapacitás-gazdálkodásban továbbra is meghatározó elem lesz a költségvetés végrehajtásának ellenőrzése (35%), illetve a helyi önkormányzatok gazdálkodási rendszerének ellenőrzése (22%). Az ÁSZ tovább törekszik a megbízhatósági ellenőrzés kiterjesztésére, amelynek végeredményeként 100%-ra kívánja növelni a központi költségvetés kiadási főösszegének minősítéssel lefedett részarányát. Az Országgyűlés a közelmúltban elfogadta a takarékos állami gazdálkodásról és a költségvetési felelősségről szóló törvényt, amely a Költségvetési Tanács létrehozásáról, feladatairól és hatásköréről is rendelkezett. Ennek megfelelően a terv tükrözi a törvényi változásokhoz történő igazodást, és megújított program szerint kerülhet majd sor az ÁSZ költségvetési véleményének kialakítására, ezen kívül pedig előtérbe kerül a szakmai együttműködés. Alkalmazkodva a korszerű nemzetközi trendekhez 2009-ben az ún. normatív jellegű megközelítésen alapuló, célzottan az eredményekre és azok megvalósításának hatékonyságára összpontosító teljesítmény-ellenőrzések új elemeként jelennek meg a problémaközpontú megközelítést alkalmazó, ún. rendszer-ellenőrzések.

A "Pénzügyi kockázatok az önkormányzati rendszerben" című tanulmány, a helyi önkormányzati rendszer működéséből adódó pénzügyi kockázatok feltérképezésére, a kockázatokat kiváltó okok feltárására, és azok lehetséges kezelésére vonatkozó javaslatok megfogalmazására vállalkozik. E kockázatokat a rendszer egészére és egyes szegmenseire vonatkozóan elemezték. A magyar gazdaság jelenlegi helyzetében a pénzügyi kockázatok tárgyaló tanulmány azért időszerű, mert - mint azt bizonyítják - az önkormányzati szektor pénzügyi folyamatai veszélyeztethetik a fő fiskális politikai célokat. A maastricht-i konvergencia kritériumok teljesítésében, a hosszú távú költségvetési stabilitás fenntartásában, az önkormányzati szektor jelentősége nő. A pénzügyi megközelítés létjogosultságát az is indokolja, hogy a rendszerben felhalmozódott és tovább halmozódó feszültségek nehezítik az önkormányzati rendszer szerkezeti átalakítását. Úgy gondolják, hogy ez utóbbi a hosszú távú versenyképességet támogató közszektor reformok fő kérdése.

Az önkormányzati szektor biztosítja a közösségi szolgáltatások jelentős részét. A helyi önkormányzati rendszer működésének minősége pedig jelentős mértékben meghatározza Magyarország gazdasági versenyképességét.

Az államháztartási kiadások mintegy negyedét teljesítő helyi önkormányzati szektor növekvő fiskális kockázatok hordozója. Ez egyfelől a GFS deficit növekedésének és a deficit volatilitásának kockázata. A választási években az önkormányzatokra is a túlköltekezés volt a jellemző. E hullámzás sem fedi el, hogy az önkormányzatok költségvetési egyenlege romló tendenciát mutat, amelyet az 1. sz. ábra szemléltet. A szektor összesített GFS deficitje a 2006-os évhez képest 2007-re több mint 100 milliárd forinttal javult. Ez a központi támogatások csökkenése ellenére következett be, azáltal, hogy a 2006. évi "választási" költségvetéshez képest az önkormányzatok is jelentős kiadáscsökkentést hajtottak végre. Ez a beruházások terén következett be.

A tanulmány értelmezésében a pénzügyi kockázatok forráshiány, likviditáshiány és bonitáshiány formájában jelentkezhetnek. A forráshiány a költségvetési gazdálkodásban azt jelenti, hogy a, törvényekben rögzített feladatokhoz nem rendelődik megfelelő központi forrásból származó pénzeszköz. A likviditáshiány az az eset, amikor a gazdasági szereplő tervezett bevételei és kiadásai között időbeli meg nem felelés áll fenn. A likviditási kockázat likviditáshiányban, vagy éppenséggel túlzott likviditásban jelentkezhet. A bonitáshiány azt jelenti, hogy az önkormányzat az általa vállalt pénzügyi kötelezettségeknek nem képes megfelelni. A helyzet leírására a csőd fogalma itt pontatlan volna, hiszen önkormányzat jogutód nélkül nem számolható fel.

A helyi önkormányzati szektor a pénzügyi kockázatok vonatkozásában sem tekinthető homogénnek. Külön szegmenst jelentenek a községi önkormányzatok, a megyei jogú városok és más városok, a megyei önkormányzatok, a fővárosi és a kerületi önkormányzatok.

A községi önkormányzatok szegmensében is vannak olyan szereplők, amelyek meglehetősen jó pénzügyi adottságokkal rendelkeznek. A szegmens egészében azonban a legfontosabb probléma a forráshiány. Ez csak az esetek kis részében vezet likviditás vagy bonitáshiányhoz, mivel ennek megelőzését a kormányzat ún. kiegészítő támogatásokkal (ÖNHIKI, miniszteri keret) általában el tudja érni. Ezért, valamint pénzügyi súlya miatt ez a szegmens a költségvetési szabályok betarthatósága szempontjából nem hordoz jelentős makrogazdasági szintű fiskális kockázatot. A helyi feladat-ellátásban azonban komoly nehézséget okozhatnak. Az egyes érintett településeknél milliós-tízmilliós tételekről van szó. A pénzügyi problémák likviditáshiányban, esetleg látens csődben jelentkeznek. Ennek jelei azok a híradások, amelyek egyes községek fizetési gondjairól, illetve néhány újabb adósságrendezési eljárás indulásáról szólnak. Becslésünk szerint a forráshiány nagyságrendje néhány tízmilliárd forintra tehető. A kockázatokat más tényezőkben látjuk. Egyfelől az érintett szereplők száma és térbeli elhelyezkedése miatt e helyzetek kézi vezérléses kezelése nagy adminisztrációs igényű helyben és a központi kormányzat szintjén egyaránt. Érdemes volna elgondolkodni ennek egyszerűsítésén. Másfelől a feltételekhez nem kötött támogatás lehetősége a támogatás célzottságát és/vagy a helyi vezetők nem prudens viselkedését eredményezheti, tovább erodálva a rendszert.

Más a helyzet a nagyvárosokkal. E jó fiskális kapacitással rendelkező csoport, gyorsuló mértékben adósodott el, ami együtt járt a rejtett adósságok, feltételes kötelezettségvállalások (PPP szerződések, kezességek) állományának növekedésével. A nyílt eladósodás elsősorban kötvénykibocsátás formájában történt. A kötvényeket az önkormányzatok egy számszerűen kicsi, de költségvetési és vagyoni súlyát tekintve meghatározó csoportja (megyei jogú városok, városok egy része, a megyei önkormányzatok) bocsátotta ki. A zömmel devizában denominált kötvénykibocsátás egyfelől jelentős árfolyamkockázatot jelent, másfelől azt eredményezi, hogy jelentős szabad pénzeszközök halmozódtak fel e szereplőknél. A kötvények értékét és deviza-összetételét a 2. sz. ábra mutatja be.

A kibocsátott kötvényekből rendelkezésre álló források kisebb része használódott beruházásokra. A bevont források egy része a működési hiányt fedezte, más része pedig pénztartalékként ülepedett le. Ezek gyors elköltése makrogazdasági szinten is kockázatot jelent. A kötvénykibocsátásokból származó pénzeszközök tartalékolása a következő két évben "meglepetésszerű" önkormányzati beruházási boom-ot, ezzel akár 0,3-0,7%-os GDP arányos ESA hiány többletet is eredményezhet.

A megyei önkormányzatok esetében a fenti kockázatok még azzal is kiegészülnek, hogy a megyék önálló bevételi forrással nem rendelkeznek, azaz igen szerény fiskális kapacitásaik ellenére adósodtak el. Következésképpen esetükben nem látszik az a pénzügyi többlet, amely majd fedezetet nyújt a kötvények visszafizetésére.

Az önkormányzati szektorban megjelenő kockázatok alapvető oka az 1990-ben létrejött magyar önkormányzati modell, illetve ennek folyamatos deformációja. A modell lényegét a következőkben lehet összefoglalni: a helyhatóságok túlhajtott alkotmányos önállósága, a közfeladatok erőteljes decentralizációja, az önkormányzáshoz fűződő jog, a területi közigazgatás és a helyi közfeladat-ellátás kereteinek összemosódása. A magyar önkormányzat rendszer "konfliktuskonténerként" működik. E funkció egyik jelensége, hogy az 1990-es önkormányzati reformmal elkezdődött - és azóta is tartó - feladatleadás alapvető motivációja a "konfliktus decentralizáció" volt. A konfliktus decentralizáció megmutatkozhat abban is, hogy az önkormányzati feladathoz történő állami hozzájárulások súlya és reálértéke folyamatosan csökkent. A kockázatok további okai között a tanulmány az információgazdálkodási rendszer gyengeségeit, a forrásszabályozási rendszert, a hitelfelvételi szabály jelenlegi formáját említi. E kockázatok mérséklésének szükségességére az ÁSZ számtalanszor felhívta a figyelmet, az ÁSZ Közpénzügyi Tézisei pedig a megoldással kapcsolatos javaslatokat is megfogalmaztak.

Az elemzés rámutat, hogy a jelenlegi szabály- és intézményrendszer nem alkalmas a szektor kockázatainak kezelésére, a mindenkori kormány ehhez a szükségesnél kevesebb eszközzel rendelkezik. Ráadásul a mostani rendszer a felelősen gazdálkodó testületeket bünteti, a "potyázókat" preferálja, így nem ösztönöz felelős gazdálkodásra. A jelenlegi Alkotmány keretei között is van lehetőség a pénzügyi fegyelem erősítésével a kockázatok kezelésére.

Az elmúlt évtizedben folyamatos vita tárgya volt a helyi önkormányzatok forrásainak nagysága, ennek elégségessége és ezen belül is reálérték alakulásának kérdése. Az elmúlt húsz esztendő alatt ugyanis a fogyasztói árindexszel (CPI) mért infláció is megközelítette az 1.000%-ot, azaz a nominális értékek nem jelentenek semmilyen kapaszkodót. A fogyasztói árindexszel mért reálértéknek számos módszertani problémája van. Ilyenek a CPI számítás és az önkormányzati fogyasztás eltérő szerkezetéből adódó torzulások, az időközben megváltozott feladattömegből és termelékenységi viszonyokból adódó hatások A valóságot jobban tükröző mutató érdekében a tanulmány szerzői kísérletet tettek arra, hogy egy speciális önkormányzati deflátor segítségével pontosabbá tegyék ezt a becslést A reálérték-számítás finomítására és a forrásallokációban is használható speciális indexszámot önkormányzati deflátornak nevezik Az elv igen egyszerű. Az árindexek, illetve a GDP deflátor számításán alapul. A kiadások közgazdasági osztályozásán alapuló módon a tipikus önkormányzat fogyasztói kosarát hoztuk létre. Ennek elemeit három főcsoportba (bérek és bérjellegű kiadások, dologi kiadások, beruházások) sorolták. Az egyes főcsoportok esetében a KSH által publikált hivatalos ár-, bérindexeket rendeltek. A főcsoportok súlyát az adott év GFS kiadási szerkezetekből nyerték. Ez az eljárás lehetővé teszi, hogy a szignifikánsan különböző fogyasztói kosárral rendelkező önkormányzattípusokra külön deflátorokat számítsanak. A tanulmány bemutatja, hogy fogyasztói árindexszel, illetve e deflátorral számolva hogyan alakult 2004 és 2007 között az önkormányzatok bevételeinek reálértéke (lásd az 1. sz. táblázatot).

A tanulmány javaslati része jelzi, hogy fiskális tartalékok a nagy önkormányzatok (főváros és kerületei, illetve megyei jogú városok és megyék) racionalizálásában, illetve a kötelező önkormányzati feladatokat ellátó gazdasági társaságok átláthatóságának javításában és feszesebb gazdálkodásában vannak. A helyi önkormányzati szint pénzügyi kockázatainak mérséklése komplex megközelítést igényel. A megoldás célszerűen kiterjed a szereplők költségvetési korlátjára, pénz és tőkepiaci kapcsolataira, pénzügyi beszámolója minőségének javítására éppúgy, mint a pénzügyi jogbiztonság garanciáira és nem utolsó sorban az ellenőrzés rendszerére.

Információgazdálkodási rendszer korszerűsítése

Az államháztartás központi és helyi szintjének kapcsolatrendszere

Az adósságrendezési törvény következetesebb alkalmazása

A működési deficit lehetőségének megszüntetése

Az önkormányzati hitelfelvétel szabályozása

A javaslatok közül a kincstári rendszerre történő áttérés lehetőségének megvizsgálását érdemes külön kiemelni. A szerzők hangsúlyozzák, hogy javaslatuk nem az önkormányzatoknak a kincstári körbe terelését célozza, vagyis a helyi gazdálkodásban megmaradna a pénz. Az önkormányzati kincstár, mint intézmény – használva a MÁK infrastruktúráját –, felügyeleti és irányítási szempontból független lehetne a MÁK-tól. Az államháztartási szintű likviditáskezelés szempontjából azért volna ez előremutató megoldás, mert az önkormányzati szektor fölös likviditását az ÁKK által kibocsátott kincstárjegyek hozamához közeli kamatozással lehetne felhasználni, csökkentve ezzel mind a konszolidált államadósságot, mind az államadósság menedzselésének költségeit.

Az önkormányzati rendszer szerkezeti átalakítása, egy konzisztens rendszer létrehozása a versenyképességet elősegítő közszektor reformok ésszerű és megkerülhetetlen kiindulópontja. A közszektor reformok kulcskérdése ugyanis a közfeladatok terjedelmének meghatározása és ezek kormányzati szintek közötti ésszerű megosztása. Erre épülhet rá a közigazgatás területi beosztása, illetve a feladatellátás szervezeti és financiális feltételeinek biztosítása.

A rendszer átfogó korszerűsítésére több szakmailag lehetséges megoldás létezik. A rendszerszerű megoldás két dolgot feltételez. Egyfelől azt, hogy a rövid távú kormányzati lépések és folyamatok ne akadályozzák a későbbi lépéseket, másfelől a változások konzisztens modell irányába történjenek. A tanulmány teljes terjedelemben olvasható az Állami Számvevőszék Internet oldalán.

Hivatalos név (teljes név): Állami Számvevőszék Székhely: 1052 Budapest, Apáczai Cs. J. u. 10. Postacím: 1364 Budapest 4. Pf. 54. Központi telefonszám: +36-1-484-9100. Központi telefax: +36-1-484-9200. Központi e-mail: szamvevoszek@asz.hu Internet honlap: www.asz.hu

(Szabados)